当今中国正处在一种从未有过的深刻历史变动之中，这就是工业化、城镇化的飞速发展。在这一过程中，以传统农业为支撑的农村很容易沦为边缘地位。为因应这一变化，中央提出了工业化、城镇化和农业现代化同步发展的战略，提出了建设社会主义新农村的举措。要适应这一战略举措，乡村治理必须进行重大转型，其中最重要的是实现以下两大转变。

　　一是政府向“服务性政府”转变。政府是乡村治理的主导力量。中国式文明古国，也是世界上农业税历史最长的大国。封建社会，政府的主要功能是收税，通过税收满足专制统治和公共工程建设的需要。孙中山先生说：“人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事。”

　　在传统乡村，民众大量“别的事”就是由家族等基层社会组织来处理的。因此，孙中山说：“中国人最崇拜的就是家族主义和宗族主义。”对民众而言，纳税只是一种外在于他们生活和命运的义务，他们与主要承担收税任务的政府只是水与油的关系，政府只是漂浮于上层的“官府”，其治理方式也是一种悬浮式治理。

　　1912年结束帝制，建立民国，重要的成果之一就是“政权下乡”，即国家政权由县向乡镇延伸，但这种延伸主要还是为了管制的方便和税收的获取。新中国成立后，出于工业化和城市化的需要，农村政策很大程度上表现为“取多于予”。进入新世纪以后，这种取向逐渐改变。国家实行城乡统筹发展战略，一个重大举措及时一举废除农业税。这是一个历史性转变。但这一转变也使得原有的政府与农民间的联系削弱了，新的联系又未能建立起来，由此在某程度上出现了治理“真空”。

　　那么这种新的联系是什么？笔者认为应该是服务。在建设新农村过程中，农民对公共服务的要求愈来愈高，政府职能急需向服务转变，建设服务型政府。而我国近些年来农村综合改革的方向主要是精简乡镇机构，对如何加强服务则重视不够。在新形势下，应该将乡镇政府的职能主要定位于社会服务和社会管理，向下给力，着眼于服务，着力于基层。这方面，广东省云浮市的做法很有借鉴意义。首先，是在乡镇“大部制”改革中，设立为民服务的机构，如农情研判中心、民居办等，直接服务于农业生产和农民生活；其次，是在村一级设立服务型合作社，乡镇办事人员在村办理公务，做到“办事不出村”，由此实现服务性管理的“纵向到底”，并在这一过程中重建政府权威。这类权威与民主需要是相吻合的，因此更具有民意基础。

　　当然，在向服务型政府转型过程中，基层政府还需要提升自己的服务能力，上级政府也需要更多地向下给力，增强基层政府的服务能力和财政基础。

　　二是社会向“组织化社会”转变。组织是乡村治理的社会基石。近些年，我国经济有了很大发展，国家有了雄厚的财力，这是能够一举废除农业税的条件，也为改善乡村治理提供了良好的外部环境。但是，国家治理除了经济基础，还需要社会基础。现在一些地方期望以简单的经济方式处理社会问题，这是非常不现实的。

　　乡村治理的社会基础中，最重要的是社会组织基础。改革开放以来，实行家庭经营体制，农村横向联系的组织化程度降低，呈现“分散型社会”特征。人员分散且处于流动之中，资源分散且处于外流之中，乡村治理缺乏组织依托。孤立的个人是软弱的，孤立的个人可能也是最危险的，他们很容易以极端的方式应对问题，由此导致治理成本高昂。

　　当前仅仅依靠政府管理“纵向到底”是有限度的，政府无法包办也包办不了大量的社会事务。而村、组两级干部职数有限，也很难将所有社会事务都管起来并管好。农村大量社会事务“无人管”，存在许多“空白点”“薄弱点”，这就需要建立各种新型的经济和社会组织，加强横向联系，吸纳更多社会成员参与基层社会管理，并在这一过程中提高乡村社会的组织化程度。

　　胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”这一精神同样适用于乡村治理。近年来，一些乡村探索建立了村民理事会、社区理事会、乡民理事会等社会组织，在党和政府主导下，以理事会为制度平台，将农村中有威望的各类人员积聚起来，提高了组织化程度，实行共谋、共建、共管、共享，兴办了大量公益事业，实现了社会管理和社会服务的“横向到边”，成为“纵向到底”服务性管理的重要补充，为乡村治理转型拓展了新的方向。